Hoe ziet het toezicht er straks uit?

Deze hoofdrubriek bevat 5 rubrieken:

Bestuursgericht toezicht samenwerkingsverbanden passend onderwijs

“Wat gaat er goed? Wat kan er beter? En wat móet er beter?” Misschien is dat wel de kortste samenvatting van de manier waarop de inspectie vanaf augustus 2017 toezicht op het onderwijs gaat houden. Voor de achtergrond van het vernieuwde toezicht verwijzen wij u graag naar de actuele informatie op de pagina 'vernieuwd toezicht'.

Het inspectietoezicht op de samenwerkingsverbanden is bestuursgericht, net als bij de andere onderwijsvoorzieningen. Samenwerkingsverbanden moeten zorgen voor een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen. Leerlingen kunnen dan een ononderbroken ontwikkelingsproces doormaken en leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, krijgen een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs. Samenwerken is een voorwaarde voor het kunnen waarmaken van de zorgplicht door de schoolbesturen en daarmee voor het succes van passend onderwijs. Hierop houden we toezicht. In deze toelichting gaan we verder in op de jaarlijkse monitor en het vierjaarlijks onderzoek en lichten we toe welke indicatoren we gebruiken voor de risicoanalyse en waarom.

Jaarlijkse monitor en vierjaarlijks onderzoek

Met ingang van het schooljaar 2015/2016 voert de inspectie ieder jaar een analyse uit van onze gegevens over alle 152 samenwerkingsverbanden (‘jaarlijkse monitor’). Als uitkomst daarvan onderzoeken we dat schooljaar een samenwerkingsverband in beginsel alleen nog als dat verband:

  1. meer risico’s loopt op kwalitatieve of financiële tekortkomingen dan andere samenwerkingsverbanden op basis van een samenstelsel van risicoindicatoren.
  2. aan de beurt is om bezocht te worden vanuit de wettelijke opdracht aan de inspectie om alle samenwerkingsverbanden ten minste eenmaal in de vier jaar te bezoeken. Deze wettelijke eis is mede bedoeld om het risico uit te sluiten dat de inspectie een samenwerkingsverband een te lange tijd niet onderzoekt als het verband niet op basis van een jaarlijkse risicoanalyse is geselecteerd.
  3. nog niet is ingepland voor een vervolginterventie.

Combinatie monitor en de volgorde bij vierjaarlijks onderzoek

Bij het toezicht op de samenwerkingsverbanden combineren we deze drie beginselen:

de 25 procent hoogst scorende samenwerkingsverbanden bij de risicoanalyse bezoeken we dat schooljaar in het kader van het vierjaarlijks onderzoek, tenzij er bij een samenwerkingsverband al een geïntensiveerd toezichttraject loopt.

Kennisanalyse en expertanalyse

De risicoanalyse valt uiteen in een kennisanalyse en een expertanalyse. De kennisanalyse is een geautomatiseerde waardemeting van indicatoren. Na de kennisanalyse volgt een expertanalyse. De expertanalyse is een waardemeting van parameters via bureau-onderzoek en rondetafelgesprekken door inspecteurs en analisten. De expertanalyse wordt alleen uitgevoerd bij samenwerkingsverbanden waar mogelijke risico’s blijken na de kennisanalyse.

Welke indicatoren gebruiken we bij de kennisanalyse?

Omdat we van de samenwerkingsverbanden nog weinig interne evaluatiegegevens hebben, richten we ons vooral op contextfactoren. Tot die context rekenen we de kenmerken van een samenwerkingsverband waarop het bestuur van het verband zelf geen of weinig directe invloed heeft, maar waarmee het wel terdege rekening moet houden bij de bepaling en uitvoering van het beleid. Deze indicatoren wijzen samenwerkingsverbanden aan waar risico’s bestaan, maar nog voordat deze hun resultaten daadwerkelijk bedreigen. Zo kunnen bestuur en/of inspectie nog op tijd bijsturen. Er is dus sprake van zogenaamde preventie-indicatoren.

Dit zijn de indicatoren, waarbij steeds het mogelijke risico centraal staat voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben:

  1. Financiële verevening: samenwerkingsverbanden waarvan de financiële middelen afnemen, lopen risico’s voor de kwaliteit en diversiteit van het ondersteuningsaanbod.
  2. Demografische krimp: teruglopende leerlingenaantallen hebben personele en financiële consequenties en kunnen daardoor ook ingrijpende gevolgen hebben voor de kwaliteit en de diversiteit van het ondersteuningsaanbod. Hiervoor bepalen we de ontwikkeling van de aantallen leerlingen woonachtig in het verzorgingsgebied van het samenwerkingsverband in de periode 2010-2014 en de verwachte ontwikkeling van het potentiële aantal leerlingen woonachtig in het verzorgingsgebied van het samenwerkingsverband in 2014-2019.
  3. Deelnamecijfers (voortgezet) speciaal onderwijs: opvallende ontwikkelingen in de deelnamecijfers, zowel een sterke toe- als afname, kunnen leiden tot een tekort in kwaliteit en diversiteit van het ondersteuningsaanbod.
  4. Kwaliteitstekorten van de afzonderlijke aangesloten scholen, zoals vastgesteld in het scholentoezicht, kunnen een risico inhouden voor de kwaliteit van het totale ondersteuningsaanbod.
  5. Aantal betrokken schoolbesturen: een laag of juist heel hoog aantal deelnemende schoolbesturen aan een samenwerkingsverband kan een extra uitdaging vormen en vragen om goede maatregelen ter voorkoming van bijvoorbeeld beheersproblemen, communicatieproblematiek of de breedte van het ondersteuningsaanbod.
  6. Eerdere kwaliteitsonderzoeken: bij de risicobepaling betrekt de inspectie ook de aandachtspunten uit vorige kwaliteitsonderzoeken die gedaan zijn bij (scholen in) het samenwerkingsverband. Zwak presterende scholen in het samenwerkingsverband kunnen de totale kwaliteit van het aanbod in het samenwerkingsverband negatief beïnvloeden.
  7. Signalen vanuit meldpunten, pers etc. kunnen duiden op risico’s over het functioneren van het samenwerkingsverband of van de aangesloten scholen. Ook opvallend hoge verzuimcijfers van de aangesloten scholen kunnen, naast andere signalen, een aanwijzing zijn voor een onvoldoende passend ondersteuningsaanbod.
  8. Verzuimcijfers (alleen voor vo): We betrekken de verzuimcijfers 2014/2015 en de ontwikkeling van het verzuim 2013/2014 in relatie tot verzuim 2014/2015 bij de risicoanalyse. De gegevens zijn afkomstig van DUO.

Hiermee doen we zoveel mogelijk recht aan de mate waarin de omstandigheden effect kunnen hebben op de context.

Een samenwerkingsverband dat is geselecteerd, ontvangt de uitkomst van de kennisanalyse voorafgaand aan het onderzoek. Zo kunnen we deze bij het opstellen van het onderzoeksplan betrekken. Uit het analyseformulier dat we bij de kennisanalyse gebruiken is voor het samenwerkingsverband af te leiden wat de positie is van het eigen samenwerkingsverband ten opzichte van de overige samenwerkingsverbanden, op grond van een samenstel van indicatoren en het gewicht dat deze indicatoren hebben bij de berekening. Het ‘gewicht’ is tot stand gekomen in overleg met alle inspecteurs die betrokken zijn bij het toezicht op de samenwerkingsverbanden. Het onderzoeksplan stellen we samen met het bestuur op, direct na de afronding van de expertanalyse en de rondetafelgesprekken. Daarbij geven we desgewenst een toelichting op de uitkomsten van de risicoanalyse.

De uitkomst van deze risicoanalyse leidt niet tot een oordeel over de kwaliteit van een samenwerkingsverband. Daarvoor is een kwaliteitsonderzoek nodig. Ook zijn, zoals aangegeven, de indicatoren voor een groot deel bepaald door buiten de invloedssfeer van het samenwerkingsverband gelegen factoren (‘contextfactoren’). Ook om die reden kan de risicoanalyse nooit dienen om de kwaliteit van een samenwerkingsverband vast te stellen. De lijst mag dan ook nooit worden beschouwd als een ranglijst op basis van kwaliteit. Een samenwerkingsverband dat hoog op de lijst staat, kan immers best een samenwerkingsverband zijn dat goed presteert en omgekeerd.

Het risicomodel zal zich moeten blijven ontwikkelen. Om de risico’s te bepalen zijn minimaal betrouwbare en valide gegevens nodig van de samenwerkingsverbanden zelf, waarop de samenwerkingsverbanden zelf kunnen sturen. Deze zijn, in elk geval voorlopig, nog onvoldoende beschikbaar om een risicomodel op te baseren. Daarom werken we voorlopig met de gegevens die ons nu ter beschikking staan.

De expertanalyse leidt tot proportioneel onderzoek

Nadat een samenwerkingsverband op grond van de monitor voor een kwaliteitsonderzoek is geselecteerd, volgt een expertanalyse. Op basis van de bevindingen uit die expertanalyse bepaalt de inspectie een werkwijze die past bij de ontwikkeling van dat samenwerkingsverband. Dit maatwerkonderzoek kan leiden tot:

  • het vaststellen van eventuele tekorten (wat beter moet);
  • tot informatie over wat goed is en wat (nog) beter kan;
  • afspraken met het bestuur over eventuele vervolgactiviteiten van bestuur en inspectie.

Een kwaliteitsonderzoek kan aantonen dat een samenwerkingsverband, ondanks mogelijke externe risicofactoren, goed functioneert. Wanneer het samenwerkingsverband zelf een analyse heeft gemaakt van (interne en externe) risico’s, betrekken we die zeker bij het kwaliteitsonderzoek.